“אתה רוצה למקסם את הרווח הכלכלי שלך. מה עם שלי?” ניתוח תמ”א 38 כעסקה תכנונית והשלכותיה על התארגנות בעלי הדירות

פראוור נועה, אהרון מירב (מנחה) 

סביב תמ”א 38 התפתחה קואליציית פיתוח (Molotch, 1976) רחבה וחזקה המונה את המדינה ואת העיריות, יזמים ובעלי דירות. על מנת שעסקה מכח תמ”א 38 תצא לפועל נדרשת הסכמה של כל הצדדים. לכן בתוך קואליציית הפיתוח מתקיימת תלות הדדית. עבודה זו עומדת על יכולת ההתארגנות של בעלי הבתים ואסטרטגיות הפעולה בהם הם נוקטים אל מול השותפים האחרים – כמשתנים מרכזיים בהוצאה לפועל של  תוכניות  מכח תמ”א 38.  בניגוד לשותפים האחרים (המדינה, היזמים), בעלי הדירות אינם מהווים קבוצה מגובשת ומאורגנת.

כמסגרת מושגית מארגנת לניתוח ממצאי המחקר, אטען כי תמ”א 38 היא “עסקה תכנונית”: קידום מיזמי פיתוח דרך שיתוף פעולה בין המגזר הפרטי והציבורי, תוך איזון ההשקעות וההכנסות של הצדדים. הגדרה זו מאירה את התמ”א כהסכם, על פיו המדינה משתמשת במכשיר תכנוני (תכנית מתאר ארצית) המאפשר סחר בזכויות בנייה, שמייצרות הון ליזם. בתמורה היזם לוקח על עצמו מטלה ציבורית. במקרה של תמ”א 38,  המטרה הציבורית היא חיזוק הבניין בפני רעידות אדמה ובחלק מהמקרים אף בניית ממ”ד – זאת אומרת מתן מענה לסוגית המיגון.

 שאלת המחקר היא מהם התנאים החברתיים או לחילופין מונעים מבעלי דירות להתארגן על מנת להיטיב את תנאי הדיור שלהם? זירת המחקר שבחרתי היא מטרופולין תל אביב. בחרתי שלושה בניינים: שניים במרכז ובניין ביפו (למעשה אלו שלושה בניינים הבוחנים פרוייקט משותף). בכל אחד מהבניינים ליוויתי את התהליך תוך שילוב בין תצפית משתתפת וראיונות עומק.

התנהלות הבעלים בזירה כלכלית: במחקר מצאתי כי חיזוק המבנים בפני רעידת אדמה אינם נתפסים כמטלה ציבורית בעיני בעלי הדירות. מכאן שההיגיון הבסיסי של שיתוף הפעולה בין הבעלים ליזם קשור בעיקר בהיותה עסקה תכנונית – משא ומתן מתמשך שבו שאלת האינטרס הציבורי נתונה למשא ומתן מתמשך.  ממצאים אלה באים לידי ביטוי בשפה שבה משתמשים בעלי הדירות, שפה המייצגת שאיפה לרווח אישי, והשוואתו לרווחים של אחרים. החשש מאי הוגנות וממצב בו הם עלולים “לצאת פראיירים” בהשוואה לאחרים גורם לבעלי דירות לנסות ליצור תנאים שווים במצב לא שוויוני (הנובע פעמים רבות ממדיניות עירייה, מיקום הדירה או תצורת מגרש).

תפיסת הבניין כקבוצה: מבחינת תמ”א 38 הבניין נתפס כקבוצה: צריכה להיות הסכמה של לפחות 66% מבעלי הדירות[1] על מנת לממש תכנית במסגרת התמ”א. כמו כן, יזמים לרוב דורשים שתתמנה נציגות מתוך הבניין שתנהל את הבניין לאורך התהליך, ומבחינה תכנונית צריכה להיות אחידות בחזיתות ובמיקום הממ”ד, משמע גם החלטות פנים דירתיות מסוימות צריכות להיעשות ביחד.

אולם, האם באמת ניתן לתפוס את הבניין כקבוצה? ישנם מספר טעמים מדוע הגדרת בניין כ”קבוצה” איננה מדויקת, בפרט במסגרת “עסקאות תכנוניות”, והתייחסות אליו ככזאת עלולה לפגוע בסיכויי המימוש של פרוייקטים. מחקר זה בא לטעון שהעסקה התכנונית מכתיבה את אופי התארגנות בעלי הדירות, ולמעשה מכשילה או לפחות מקשה על יכולתם להתלכד לקבוצה, ומכאן מצמצמת את יכולתם של מיזמי תמ”א 38 לצאת לפועל.

עבודה זו מספקת הסבר שלוכד את הקשר בין סוג האחריות שהמדינה לוקחת (פיתוח כלי התמ”א) להתארגנות בעלי הדירות. יש דפוס שהמדינה יצרה שבו הפיתוח נתפס כעסקה כלכלית ודפוס זה מכתיב את התנהלות השחקנים השונים בתכניות מטעם תמ”א 38.


[1]  בתמ”א 38/2, משמע הריסה ובניה נדרש 80%